治理规划 | 李志刚、汪云：邻里效应视角下的老旧小区改造与治理——以武汉为例

导读

中国城市规划学会学术工作委员会编撰了《治理·规划II》一书，阐述了对治理、空间治理、规划以及它们之间关系的理解，在高质量发展的要求下怎么治理、怎么规划和怎么更好规划的学术思考。中国城市规划（微信号：planning_org）特推出“治理规划”专栏，节选书中精彩篇章与读者分享。

本文字数：7958字

阅读时间：24分钟

作者 

李志刚，中国城市规划学会理事、学术工作委员会委员，武汉大学城市设计学院教授、博士生导师

汪云，武汉市土地利用和城市空间规划研究中心副主任，高级工程师

01

引    言

进入新时代，我国城市高质量发展所面临的主要矛盾已转向发展的不均衡、不充分与“人民对美好生活的向往”的矛盾。伴随房地产市场的快速发展，城市居住空间日益分化。城市新建商品房楼盘一般具有较高空间品质和设施配置，而处于相对落后地位的则是老旧小区，普遍面临住房老旧、设施缺乏、空间品质低下等多方面问题，甚至出现居民和住房双重老龄化的挑战，无法满足居民美好生活的需要，成为亟待重点关注和提升的地区。随着我国部分城市的建设模式逐步由“外延扩张”向“内涵提升”转型，存量空间的更新和优化工作也是近一段时期（如“十四五”规划）国家战略部署的重点，典型如自然资源部对“社区生活圈”建设、住房和城乡建设部对老旧小区改造工作的空前重视。近期国家多次强调老旧小区及其改造工作“关系人民群众根本利益”“是实实在在的民生工程”。

根据2020年7月国务院所发布的《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），老旧小区指的是2000年底前建成、失养失修失管、配套设施不完善、公共服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区（含单栋住宅楼）。以2020年为例，全国改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民700多万户。《指导意见》指出，“城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义”。面对经济转型和快速城市化、移民化和信息化的多维转型背景，作为一种颇具中国特色的、存在了较长时期的物质空间和社会空间形态，老旧小区改造是百年大计。国家大力倡导建设“人民城市”，充分满足“人民对美好生活的向往”，社区改造及治理成为城市更新、存量提升的重点，老旧小区更是重中之重。在此背景下，理清我国城市老旧小区的演化机制，对其改造与治理进行深入研究，为我国新时代的城市建设、空间规划和城市更新政策提供理论依据和科学支撑，具有特别重要的意义。

02

邻里效应及其相关研究述评

1980 年代，西方城市研究学界开始注意到邻里环境对居民的影响，进而提出“邻里效应”理论。所谓邻里效应，指的是邻里环境对居民的社会经济等诸方面状况的影响（盛明洁，2017）。邻里效应的概念最早由哈佛大学教授威尔逊（Wilson）于1987年在《真正的穷人》（The Truly Disadvantaged）一书中提出，基于对非裔美国人聚居的隔坨（Ghetto）的研究，发现这类底层社会空间被主流社会所排斥，其邻里环境对居民的生活、行为、态度产生了消极影响，造成贫困“固化”问题（Wilson，1987）。

研究表明，邻里环境对居民的态度、行为和健康均有影响，进而直接或间接决定居民的社会经济地位（Diez Roux and Mair，2010）。公共健康、流行病学、人口学等领域的学者对邻里效应进行了实证，揭示了邻里环境对于疾病传染、慢性病、肥胖、酗酒、心理问题、犯罪率、生育率、辍学率、青少年发展等的影响（Diez Roux and Mair，2010）。2012年，《科学》杂志发表了 Jens Ludwig 等的文章《邻里效应对低收入人群身心健康的长期影响》，论证了邻里人口构成对低收入者的身心健康和幸福感的重要影响。邻里环境对居民的就业状况、邻里满意度、迁居意愿也有重要影响（Ludwig，et al.，2012）。对族裔移民聚居区的实证发现，邻里社会网络状况对居民就业有着重要影响（Pinkster，2009）。贫困社区具有消极的邻里效应，主要表现在居民的受教育机会、辍学率、反社会行为、社会排斥、身心健康、社会流动性、职业流动性等方面（Strait，2006）。对美国的 260 多个儿童个案的研究表明，居住环境质量对低收入家庭孩子的泌尿神经内分泌水平有显著影响，却并不影响中等收入家庭的孩子（Evans and Marcynyszyn，2004）。

进入1990年代，伴随西方国家城市中的“社会住房”（保障性住房）社区问题的出现，学者们开始更加深入地探讨邻里社会环境对居民的影响（Ponce，2010）。Musterd 和 Andersson（2005）采用瑞典的大规模、长时段全国普查数据，验证混居的正面效应。具有较强社会网络的居民对社会混合的接受度更高， 对所在社区有负面评价的居民则对混合社区更容易产生排斥。邻里社会环境对居民的社会状态（失业、贫困、单亲家庭、暴力乃至犯罪等）存在影响。例如，在社会融合与社会控制程度不足的邻里，犯罪行为及精神疾病的发生率均相对较高（Sampson，2012）。更多研究关注了邻里的物质空间环境对居民的影响（Levin， et al.，2014）。物质空间环境主要包括自然环境和建成环境两类。其中，建成环境是邻里效应研究的重要领域。伴随城市化水平的提高，城市建成环境对居民的福祉、身心健康、时空行为、社会经济地位等多方面均有影响。Ross 等（2001） 认为，长期处于破败的邻里环境会减弱居民的社区认同感。

国内学界也对邻里效应开展了诸多研究与实证。盛明洁和运迎霞（2017）尝试建立基于中国背景的研究框架。孙瑜康和袁媛（2014）研究了广州邻里的社会经济状况对青少年成长的影响，发现社会经济特征影响青少年的学习能力，家庭的教育观念特征影响青少年的教育表现与心理状态，同龄人交往特征则对青少年性格的塑造有重要影响。通过对比北京的本地人和外来人口，刘志林等（2020）实证了社区公共空间对邻里交往的影响，发现交通站点、商业设施等准公共空间设施的影响更大，超过典型公共空间（步行道、公园）等；此外，本地人和外来人口存在诸多差异，其中本地居民的邻里交往水平更容易受社区公共空间的影响。通过对北京回龙观的实证，冯健等（2017）认为邻里关系改善了郊区社会空间的破碎化， 促进了社会空间的再生。居民的社会参与和社区公共空间的供给显著增加居民邻里关系水平（蔡禾，贺霞旭，2014）。颜秉秋和高晓路（2013）对北京举行实证，发现邻里的社会支持度对其老年居民的居家养老满意度具有关键影响。近年我们团队在这方面也做了一些工作。例如，我们调查了广州保障房社区的邻里效应， 揭示了保障房社区环境对其居民社会融合的重要影响（陈宏胜，等，2015）。基于对广州城中村改造的研究，发现改造重塑了居民社区认同和邻里关系（刘于琪，等，2017）。对武汉等的实证发现，邻里环境的感知对居民健康的自我评价也有着明显影响，其中对商品房社区居民的影响尤为显著（张舒怡，等，2019）。

作为具有中国特色的邻里，老旧小区具有其他背景（如西方发达资本主义国家）下的邻里所不具备的诸多特征（如单位、户籍、党建、代际混居、高密度等），对其开展研究有利于促进理论创新、知识生产及国际对比。同时，城市尤其大城市的老旧小区普遍存在配套设施缺乏与老化、公共服务缺失、违章搭建、停车难、垃圾处理难等问题，影响了居民对美好生活的向往，也不利于城市的健康和可持续发展。2017年底，住房和城乡建设部在厦门、广州等 15个城市启动了老旧小区改造试点。至2020年5月，全国新开工改造城镇老旧小区达3.9万个，惠及居民上亿人。2020年7月，国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》，部署全面推进城镇老旧小区改造的相关工作。2020年10月，党的十九届五中全会通过的“十四五”规划明确提出“实施城市更新行动”“加强城镇老旧小区改造和社区建设” ^A。老旧小区改造和治理成为新时代的重要工作。 

学者们已经开始密切关注老旧小区及其改造问题。Wu（2018）从治理角度切入，认为住房私有化伴生了治理缺失问题，造成某些单位小区蜕变为老旧小区。刘佳燕等（2020）以北京为例，评估了老旧小区改造中所面临的主要问题和困境。蔡云楠等（2017）从“微改造”角度出发，归纳和总结了老旧小区改造内容及对策。对北京老旧小区治理的研究表明，“物业失管”是其主要问题，折射社区治理的困境（王越，陈烨，2020）。总体上，老旧小区及其改造的研究以工程类为主，对其规划及治理的深度研究较少，在理论探讨的维度上也相对单一，从邻里效应角度所开展的研究更少。邻里效应提供了一个解析老旧小区的独特视角，可以服务于老旧小区演化机理的解析，为老旧小区及其改造效应的评价提供参考，进而为其改造和治理优化提供新思路。为此，后文将以武汉为例，开展进一步实证及评述。

03

武汉老旧小区概况

作为中部地区的超大城市，武汉已经形成了类型多样的老旧小区。初步调查表明，武汉全市的老旧小区总量为3817个，涉及101万户，建筑面积约7600万平方米。其中，位于中心城区的老旧小区共计1634个，涉及63万户，建筑面积近5000万平方米（表 1）。在空间分布上，公房、单位房或宿舍分布较零散，房改房主要集中在武昌的武钢片和水果湖片，这些片区同时也是武汉老龄人口占比较高的地区，商品房则主要集中在南湖片、常青片、三眼桥片等1990年代建设的大型居住区。在建设年代上，1978年前建成的需改造老旧小区主要集中在汉口的核心区；1980年代建成的老旧小区主要为水果湖片和大学城片的房改房和公房、单位房或宿舍；1990年代建成的老旧小区主要集中在南湖片、常青片、三眼桥片等大型居住区（图 1）。总体上，武汉老旧小区具有一定规模，其类型也具有典型性和代表性。

表 1  武汉中心城区老旧小区的基本情况

资料来源：武汉市土地利用和城市空间规划研究中心

以中心城区江汉区为例，老旧小区存在诸多短板，面临着存续发展的挑战 ^B。第一，建成环境和人口的双重老龄化问题。江汉区老旧小区的60岁以上老年人口为 14.51万人，老龄化率为28.25%。第二，公服配套设施达标率较低，仅为39%。其中，社区卫生服务中心建设规模存在18.3%的缺口，养老服务中心覆盖缺口44.51%，体育设施区级、街道级覆盖缺口44%，街道级文化设施覆盖缺口41%，菜市场覆盖缺口22%。第三，公共停车场的建设滞后，供给不足。老旧小区多存在配建停车不足问题，社区内部停车无序、混乱等方面问题普遍存在。第四， 老旧小区普遍面临市政设施老化问题，供水、供气、供电服务水平较低；雨水分流尚未完善，存在约50%以上的合流区；部分老旧小区缺乏消防设施，消防通道挤占现象严重，缺乏移动消防站；环卫设施有所欠缺，垃圾转运站建设滞后，垃圾固定收运点欠缺，卫生条件较差。第五，产业类型与区域功能发展需求不匹配， 难以对区域核心功能发展起到促进作用，对青年人群的吸引力较低 ^B。

图 1 武汉中心城区老旧小区的空间分布

（a）老旧小区类型；（b）建设年代；（c）老龄化

资料来源：武汉市土地利用和城市空间规划研究中心

04

邻里效应视角下的老旧小区改造与治理

如前所述，邻里物质环境和社会环境对于居民的身心健康、福祉和满意度均具有重要影响。从这一角度出发，老旧小区改造绝不是“穿衣戴帽”、形象工程那么简单，而是具有重要民生意义、社会意义和治理意义的大事、要事，对于武汉这样的中部超大城市的健康可持续发展具有重要意义。因此，邻里效应视角下的老旧小区改造必然有别于以往传统的以物质空间改造为主的更新方式。笔者认为， 为发挥邻里环境的积极效应，老旧小区改造工作的核心在于“行动 + 治理”，二者相辅相成，要将其贯穿于老旧小区改造的“规划、建设和管理”全过程。具体而言， 在行动上，要形成政府主导，市场、社会等多元主体共同参与的行动者网络，聚焦于更新水电路气等配套设施，加装电梯和建设无障碍环境，健全便民市场、便利店、步行街、停车场等生活服务设施，推动老旧小区改造实现提量、提质、提效， 打造高品质生活空间。在治理上，老旧小区改造不仅是建设工程，更是一个社会治理、基层组织动员工作，需要创新社区治理模式，发动群众“共谋、共建、共治、共享”，构建现代化治理体系。例如，在前期规划阶段，邀请公众参与改造的规划设计和方案研讨，建立和完善“社区规划师”制度；在中期施工阶段，健全居民监督机制，充分发挥居民的监督作用，确保设计方案精准落地；在后期治理阶段， 完善长效的“共治”机制，实现“建设”和“治理”的有效衔接，促进老旧小区从“面子”到“里子”的有机更新，提升治理效能。

为研判武汉老旧小区改造的推进情况，武汉大学课题组近期对武汉市第一批老旧小区改造的9个试点社区（都府提社区、户部巷社区等）开展调研。通过近半年的现场踏勘、问卷调查和深度访谈，系统了解了老旧小区改造及治理的有关情况。调查表明，当前武汉市的老旧小区改造具有如下特征：

4.1 常规化改造为主，

尚未实现综合治理

当前武汉市的老旧小区改造以常规化的建成环境改造更新为主，改造的系统性、整体性不足。老旧小区改造内容涉及面广，包括建筑修缮、道路平整及铺装改造、增设停车设施、景观环境改造、基础设施改造等，这些工作属于常规性改造。更加重要的是，老旧小区改造也为社区治理及其优化提供了一个新的可利用平台， 可以通过此项工作建立和健全社区规划师等长效治理机制，提供实现传统改造向综合治理的转型。比如，对武汉南湖街道宝安社区的调查表明，共有60位社区规划师参与了小区改造的规划阶段，他们主动提出改造期望，并在居民中进行调解， 提高了居民对整个改造工作的接受度。但是，在后续深化设计及施工阶段，由于社区规划师“缺席”，未就深化设计中新增或修改的方案与居民进行充分沟通，影响了改造效果的充分发挥。对邻里效应的研究表明，居民在社区的社会参与度意义重大。例如，基于在广州所采集的一手调查数据，我们曾系统研究了邻里环境对于居民心理健康的影响，发现服务设施配套和公园绿地供给均与心理健康水平呈显著正相关；同时，社区纠纷数量对心理健康有显著的负向预测作用，社区组织数量和邻里交往频率对居民心理健康有正向预测作用（邱婴芝，等，2019）。因此，老旧小区的改造工作需要提升居民的参与度，“行政”需要吸纳更多的“社会”，小区环境优化过程实际也是一种社会优化进程。

4.2 部门之间缺乏协同合力，

各参与主体协同不够

武汉市的老旧小区改造已经初步形成了“共谋、共建、共评、共管、共享、共治” 的工作组织模式。改造涉及多个职能部门和单位，沟通协调难度较大，在规划、设计、施工各阶段中，各环节工作融合度不足，各参与主体的协同度不高，尚未形成有效合力。例如，在南湖街道宝安社区祥和苑小区的改造中，设计方在两栋居民楼之间增设了3米宽凉亭，但由于所修建的凉亭离居民楼距离过近（仅1米左右），影响了底层住户生活，不符合居民的实际需求，导致居民与施工方、居委会产生较大矛盾。这一定程度上表明，通过改造，社区整体空间环境得到了改善，但也引发了新的问题。

4.3 预备弹性资金不足，

资金投入压力大

老旧小区改造资金主要由政府承担，以“净投入”为主，各级政府的资金压力较大。调研发现，多数小区改造资金主要投入于人行道铺装及道路工程，其次是绿化、球场铺装、雨污分流、二次供水、入口改造、围墙修缮、文体设施等。南湖街道宝安社区宝安花园小区改造共花费1100万元，其中人行道铺装及停车位改造花费较大，业主委员会自筹用于文体设施改造的资金仅占改造总资金的5%。由于缺乏弹性资金，目前宝安花园小区规划改造的10个项目包所涉及的改造内容仅完成了67%。由于改造资金有限，在实际改造过程中往往选择性进行改造。在改造完成后，部分规划项目无法落地，活动设施数量无法完全补足，未能充分满足居民活动需求。

4.4 实施体系有待完善，

项目施工精细化不够

在项目施工阶段，施工方所开展的社区调研、实地走访和现场勘测不够充分， 主要依照规划团队的初步规划方案进行施工图绘制，缺乏对于施工进程的系统考虑。部分项目的施工组织存在问题，不同项目的施工精细度差异较大，项目完成质量参差不齐。Levin 等（2014）对墨尔本的保障房邻里的研究表明，由于政府官员、房地产商和居民对设计理念在理解上的差异，以及对部分设计原则的忽视， 这些项目未能实现对低收入居民的正面影响。可见，实施阶段对于改造邻里效应的实现意义重大。在武汉市南湖街道宝安社区宝安花园小区改造中，原规划小区主入口东西两侧的休闲步道只建成西侧，入口东西两侧对比明显，影响了小区形象， 空间使用率偏低。此外，改造项目的审批效率也有待提升，如在工程施工阶段遇到前期规划尚未涉及的改造问题，就需要重新对改造项目进行审批，延缓了项目推进进度。总体上，项目审批难度大、周期长的问题依然存在，不利于后续改造工作的高效推进。

4.5 维护效果较差，

改造效益有待提升

部分老旧小区的设施、环境、公共空间的维护效果较差，相关维护机制不够完善，影响乃至降低了改造效益的发挥，无法完全满足居民对于改造的期待。在改造完成后，部分小区改造后的维护管理由物业公司负责，居民参与度偏低。

05

对策与建议

老旧小区改造是一项具有重要意义的民生工程和发展工程，对满足人民群众美好生活需要，推动惠民生、扩内需，推进城市更新和开发建设方式转型，促进城市高质量发展均具有十分重要的意义。邻里效应理论为老旧小区的改造提供了一个新视角，同样也提出了新要求。在老旧小区改造过程中，既要进行传统的物质空间改造，以提升小区人居环境；更要高度重视邻里环境的重塑，尤其是邻里社会环境对小区改造和治理的影响，最大程度地发挥邻里环境的积极效应。针对武汉调研所发现的问题，从邻里效应的视角出发提出如下工作建议：

5.1 面向群众需求，科学编制

真正可以落地的改造方案

公众是邻里环境的建设者和直接利益相关者，也是老旧小区改造工作所服务的终端主体，对自己切身相关的事最有发言权。让公众参与改造的规划设计和方案研讨，广泛听取吸纳各方意见，可以最大限度地避免改造脱离实际，使改造更加科学合理。因此，为了更好地建设邻里社会环境，构建更加紧密的社会网络， 提升小区的宜居度，建议进一步面向群众需求，科学编制老旧小区规划，因地制宜， 以编制“过程规划”“参与式规划”为抓手，科学编制真正可以落地的改造方案，同时为化解矛盾、共同参与、多元共治提供一个可操作平台。

5.2 面向综合治理，深化

联动机制，驱动多方投入

老旧小区改造和邻里环境的建设是多方力量共同作用下的结果，除了居民， 还包括居委会、物业、市场等其他主体。因此，建议加强社区基层治理能力，以居委会、物业和业委会为基础，建立老旧小区改造更新的长效机制，形成自发式的老旧小区改造机构与改造模式，推进三方联动的综合治理，为老旧小区改造成果的长期维护和可持续化打下坚实基础。建议在改造实施过程中，以居委会为核心， 承担统筹、协调工作，保证改造实施推行；结合党建及党员“下沉”工作，进一步建立和完善“社区规划师”制度，吸纳社区能人、热心人扮演“规划师”“监理师”“志愿者”，为小区改造提供长效、稳定、接地气的基层服务。老旧小区改造的社会经济效益巨大，可以改善群众生活居住条件，也可以大幅拉动投资。与普通基建投资不能在当年拉动消费不同，老旧小区改造投资能够在当年就拉动消费。

为此，建议积极驱动市场参与，鼓励第三方投入，创新投融资机制，继续加大金融对老旧小区改造的支持，实现政府、市场和社会的优势互补与联动。

5.3 面向“人心红利”，着力提高

全体居民的生活满意度

良好的邻里环境与居民的生活满意度息息相关。推动老旧小区朝向人性化、绿色化、共享化、可持续化的方向发展，从而提高居民对社区公共空间环境、基础设施、改造工作、公众参与以及社区治理等方面的满意度，具有特别重要的意义。以改造为抓手，发动全体居民积极投入改造规划与建设，增强参与度，提升人民当家作主的主人翁精神，增强城市认同感、归属感、幸福感；提升居民治理能力和水平，树立集体观念，打造“人心红利”，以此为城市社会的可持续发展提供有效支撑和保障。

5.4 面向未来，抓住“适老化”和

“智慧化”两个关键点

良好的邻里环境应该兼顾到不同人群的需求，尤其是弱势群体，如老年人。中国已步入老龄化社会，空间和人口的“双重老龄化”更是很多老旧小区所面临的主要问题，住区的适老化改造和智慧化改造是住建部等国家部委近期工作的重点之一。建议在老旧小区改造中进一步重视这两方面工作，尤其是将两个方面结合起来，统筹推进，以实现综合效益。为此，建议进一步重视以信息网络为基础的智慧社区等创新型社区的建设，全面提升老旧小区的智慧化水平。同时，老旧小区改造应充分重视老年群体的需求，尤其注意通过改造解决无障碍设计、交流空间设计、应急系统引入等突出问题，重点考虑智慧化技术、传感器、物联网等的引入，实现“智慧助老”。

（武汉大学城市设计学院郭炎副教授、许红梅博士生，薛瑞爽硕士生等对本文亦有贡献。）

注释及参考文献（上滑查看全部）

注释：

A  http：//share.gmw.cn/theory/2020-11/30/content_34416317.htm。

B 《紧紧扭住老旧小区改造这个“牛鼻子”，做足“十四五”城市更新发展大文章》（江汉区老旧小区改造工作指挥部）。

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